BETA

14.03.2018

16:00

המבקר נגד פקודת "חניבעל": עקרון המידתיות לא צוין באופן מפורש

השופט שפירא פרסם את הביקורת הרביעית והאחרונה על המבצע בעזה בקיץ 2014. פרט להתייחסות להתנהלות בזמן חטיפת חייל, נמצאו ליקויים במנגנוני החקירה של הפרות דיני מלחמה

מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, פרסם היום (רביעי) את הדוח הרביעי והאחרון של משרדו על התנהלות הדרג הצבאי והמדיני במהלך מבצע צוק איתן, שהתקיים בקיץ 2014 ברצועת עזה. הדוחות הקודמים עסקו בהכנות צה"ל לאתגר מנהרות חמאס, התנהלות הקבינט, ומצבו של העורף. בדוח הנוכחי, המבקר בחן את קבלת ההחלטות של הגופים המבוקרים, בין היתר תוך שימת דגש על ראי המשפט הבין-לאומי.

 

עיקרי הממצאים מציגים תמונת מצב בעייתית בכל הנוגע להוראות של צה"ל על כללי ההתנהגות ההומניטריים בקרב אוכלוסייה אזרחית לא מעורבת, במהלך פעילות צבאית. בהקשר זה, המבקר גם מתח ביקורת בדוח על עקרונות ההבחנה והמידתיות בפעילות צה"ל במהלך הכרזת פקודת "חניבעל" – נוהל הפעולה בעת חטיפת חייל בידי האויב.

 

הדוח המפורט של השופט בדימוס שפירא וצוות משרדו, המתפרס על גבי 129 עמודים, מציג מספר נושאים עיקריים. פרט לפקודת "חניבעל", המבקר מתייחס ארוכות גם להתנהלות הקבינט המדיני-ביטחוני במהלך המבצע בעזה, וכן למנגנוני הבדיקה והחקירה הפנימיים של צה"ל ושל משרד המשפטים, שנועדו לבדוק תלונות וטענות על הפרות דיני הלחימה. בעבודת המנגנון הצה"לי, מצא המבקר ליקויים בנוגע ליעילות ולמהירות איסוף ותיעוד הממצאים.

 

 רה"מ נתניהו, שר הביטחון לשעבר יעלון, והרמטכ"ל לשעבר גנץ, בתדרוך בפיקוד הדרום במבצע "צוק איתן"
 

רה"מ נתניהו ושר הביטחון לשעבר יעלון בתדרוך במהלך צוק איתן (חיים צח, לע"מ)

 

 

אף שהוראת מדיניות האש של המטכ"ל מחייבת לפעול לפי עקרונות המשפט הבינלאומי - לא צוינו במפורש בפקודת 'חניבעל' עקרונות ההבחנה והמידתיות

 

בפתח הדברים, המבקר כאמור התייחס לכללים ולחוקים הבין-לאומיים שמועברים לחיילי ולמפקדי הצבא, תוך שימת דגש על הטיפול באזרחים באזורי לחימה. "אף שבצה"ל מתקיימות הכשרות בתחום המשפט הבין-לאומי", כתב המבקר, "ההוראות שלו בנוגע להכשרות אלה לא נתנו מענה הולם לצורך של החיילים והמפקדים". הכשרה זו, קבע המבקר, היא בבחינת "מונע הנזק היעיל ביותר". לטענתו, ככל שלוחמי צה"ל ומפקדיו יהיו מודעים יותר לנדרש מהם לפי עקרונות המשפט הבין-לאומי, וככל שדרישות אלה ישולבו באופן סדיר בהדרכות ובאימונים - כך יפחת במידה ניכרת הסיכוי להפרות של דיני הלחימה. המבקר המליץ לצה"ל לשקול להכניס מבחן על דיני לחימה למבחני קידום דרגה.

 

המבקר מגלה בדוח כי קיים פער בהכשרות קאלי"ם, קציני האוכלוסיה במתאם פעולות הממשלה בשטחים - הקצינים שאמורים לטפל באוכלוסייה האזרחית שבתוכה נלחם צה"ל - ודורש לחייב אותם לדעת ערבית כדי שיוכלו לפעול. הוא אף מורה לצה"ל לבחון את מוכנותו הלוגיסטית לסייע לאוכלוסייה שבתוכה הוא נלחם ולהקצות משאבים לשם כך. "אסון הומניטרי בקרב האוכלוסייה האזרחית בעת לחימה עלול להוות הפרה של החובות של מדינת ישראל במישור הבינ"ל ולפגוע משמעותית בתדמיתה ובמעמדה הבינ"ל, ואף עלולות להיות לו השלכות משפטיות" כתב המבקר.

 

בהתייחסו לנוהל "חניבעל", מותח השופט בדימוס שפירא ביקורת מהותית על הפקודה ועל כך שלא צוינו בה מפורשות עקרונות חשובים שנועדו למזער את הפגיעה. "אף שהוראת מדיניות האש של המטכ"ל שהייתה בתוקף במבצע מחייבת לפעול לפי עקרונות המשפט הבין-לאומי, לא צוינו במפורש בפקודת 'חניבעל' עקרונות ההבחנה והמידתיות", כתב המבקר. עוד הוסיף שפירא, כי קיים הבדל בין פקודת "חניבעל" המטכ"לית, לפקודה הפיקודית והאוגדתית, וכי היו מונחים שהיו יכולים להתפרש באופן לא אחיד בכל הקשור לערך חיי החטוף. עוד מציין המבקר, כי במהלך צוק איתן, פקודת "חניבעל" של פיקוד דרום לא חפפה לפקודת "חניבעל" של אוגדת עזה, שכפופה לאותו הפיקוד.

 

 מבקר המדינה יוסף שפירא
 

"לא צוינו עקרונות ההבחנה והמידתיות". מבקר המדינה יוסף שפירא (דוברות הכנסת)

 

 

לפי המבקר, חלק מהכוחות בצוק איתן פירשו את פקודת "חניבעל" כהרשאה לסכל חטיפה בכל מחיר - וכחלק מכך גם פגיעה בחטוף. בעוד שהרמטכ"ל הקודם בני גנץ אמר בדיון לאחר צוק איתן בדצמבר 2014 כי יש למנוע חטיפה גם אם קיים סיכון לחיי החטוף, ראש אגף מבצעים במטכ"ל לשעבר, אלוף יואב הר אבן, אמר לצוות המבקר כי הפקודה אינה מאפשרת ירי ללא מגבלות. 

 

לצד הביקורת בנושא זה, המבקר ציין כי הרמטכ"ל, רא"ל גדי איזנקוט, ביצע פעולה חיובית וראויה ביותר ביוני 2016 - במהלך תקופת הביקורת - כשהורה על ביטול פקודת "חניבעל" וניסוחה מחדש. פעולת הרמטכ"ל ביקשה להסדיר את העקרונות המצוינים במדיניות האש של צה"ל כדי להדגיש לכוחות בשטח את המידתיות הנדרשת בהפעלת אש למניעת חטיפה. בין היתר, המבקר טוען כי בפקודה החדשה, הרמטכ"ל צריך לבחון את העלאת דרג הסמכות שמאשר הפעלת אש בזמן אירוע חטיפה או חשש לאירוע כזה, בהתאם לחומרתו ולאפשרות ההסלמה שתבוא בעקבות האירוע.

 

נושא אחר שבחן דוח המבקר היה ההתנהלות של הקבינט המדיני-ביטחוני במהלך המבצע. ממצאי הביקורת העלו כי השרים ובעלי תפקידים בכירים אחרים באותה העת ייחסו משקל משמעותי לכללי המשפט הבין-לאומי בכל הנוגע לפעילות הצבאית בעזה. "במתן הנחיותיהם בדיוני הקבינט הקפידו הן הדרג המדיני והן הדרג הצבאי לפעול למניעת הפרות פוטנציאליות של הוראות המשפט הבין-לאומי", כתב שפירא.

 

המבקר הביא בדוח את המלצותיה של ועדת טירקל לשיפור מנגנוני הבדיקה והחקירה של תלונות וטענות שונות שקשורות בהפרת דיני הלחימה. לדבריו, גורמים משפטיים בין-לאומיים רואים חשיבות גדולה בהמלצות המקצועיות של הוועדה. הוא קרא לגופים השונים ליישם את המלצותיה של ועדת טירקל עד תום.

 

הרמטכל, גדי איזנקוט, בפולין לרגל יום הזיכרון לשואה ולגבורה (ארכיון)
 

הרמטכ"ל גדי איזנקוט - ארכיון (דובר צה"ל)

 

 

זירת הלחימה המשפטית היא כיום חלק בלתי נפרד מזירות הלחימה של מדינת ישראל באויביה - על הממשלה וצה"ל להיערך היטב להתמודדות בזירה זו

 

כזכור, הוועדה בראשותו של שופט העליון בדימוס יעקב טירקל, הוקמה על מנת לבחון את אירועי המשט הטורקי לעזה בחודש מאי 2010. ממצאי הביקורת בדוח הנוכחי מעלים כי פעילות המנגנון לבירור עובדתי שהוקם בצה"ל שולבה במסגרת הארגונית של מנגנון התחקור המטכ"לי. לדברי המבקר, אין בכך היענות מלאה להמלצות ועדת טירקל שביקשה להקים מנגנון נפרד לצורך הערכת העובדות.

 

בפועל, השופט שפירא מצא כי צה"ל לא פעל נכון כשלא הקים מנגנון נפרד ממנגנוני התחקיר המבצעי האחרים, הכפופים למטכ"ל. נוסף על כך, בביקורת נטען כי על המנגנון לפעול בהכוונה מקצועית בלעדית של הפרקליט הצבאי הראשי וכי יש לקבוע פרק זמן קצוב לקיום ההערכה העובדתית, בהתאם להמלצות ועדת טירקל, כדי למנוע עיכוב בקבלת ההחלטה בנוגע לפתיחת חקירה פלילית במקרים שבהם עולה חשש לעבירה שכזו.

 

בביקורת נטען כי נמצאו ליקויים ביעילות ומהירות העבודה של מנגנון הבירור העובדתי של צה"ל בצוק איתן וכן בתקופה שאחרי המבצע. עיקרי הליקויים קשורים לאיסוף הממצאים ולתיעוד המידע שנאסף. לצד זאת, דוח המבקר קבע כי מנגנון הבירור עשה את עבודתו "בתום לב ומתוך רצון כן לקיים הערכה עובדתית מלאה ויסודית ולהגיע לחקר האמת". הפצ"ר, עשה ופעל כדי למנוע פגיעה בתשתית בעובדות שעליהן הסתמך בקבלת ההחלטות שלו, טוען המבקר.

 

 סגן הדר גולדין וסמ"ר אורון שאול ז"ל
 

עדין בשבי חמאס. סגן הדר גולדין וסמ"ר אורון שאול ז"ל (חדשות עשר)

 

 

"זירת הלחימה המשפטית היא כיום חלק בלתי נפרד מזירות הלחימה של מדינת ישראל באויביה" מציין המבקר בדוח. "על הממשלה וצה"ל להיערך היטב להתמודדות בזירה זו, בדיוק כשם שהמדינה נערכת להתמודדות בשאר זירות הלחימה" סיכם השופט בדימוס שפירא.

 

במבצע צוק איתן נהרגו 68 חיילים, בהם שני חללי צה"ל שגופותיהם עדיין מוחזקות בשבי חמאס – סגן הדר גולדין וסמ"ר אורון שאול, וכן חמישה אזרחים ישראלים ואזרח זר אחד. במבצע גם נפצעו אלפי אזרחים וחיילים. לפי נתוני משרד החוץ, בצוק איתן נהרגו ברצועת עזה 2,125 פלסטינים – פחות ממחצית מהם היו פעילים צבאיים של חמאס או ארגוני טרור אחרים ברצועה.

 

שר החינוך, נפתלי בנט, מסר בתגובה לפרסום הדוח: "מבצע 'צוק איתן' היה מלחמת אין ברירה. אילולא צה"ל פעל, תושבי עוטף עזה ושדרות היו נתונים לסכנה עצומה של רצח וחטיפה מפני מחבלי חמאס דרך מנהרות הטרור. המשפט הבין-לאומי חשוב אבל אין פתרון קסם להתמודדות מול טרוריסטים שמתחבאים בין נשים וילדים. ולכן בין בחירה על שמירה של ביטחונם של תושבי ישראל לבין שלומם של תושבי עזה, אנחנו בוחרים בתושבי ישראל".

 

מצה"ל נמסר בתגובה: "צה"ל מקדם בברכה את דוח המבקר, ילמד בקפידה את ממצאיו ויפעל ליישום הליקויים. צה"ל מייחס חשיבות רבה לכללי המשפט הבין-לאומי ופועל בהתאם להם. כפי שנקבע בדוח המבקר, בעת ניהול הלחימה בעזה, הדרג הצבאי הבכיר נתן משקל משמעותי לכללי המשפט הבין-לאומי וננקטו צעדים רבים להבטחת יישומם. הדוח מלמד על המחויבות של צה"ל לפעול בהתאם לכללי המשפט הבין-לאומי, הלכה למעשה.

 

"לחלק ניכר מהמלצות הביקורת ניתן מענה כבר במהלך הביקורת. צה"ל ימשיך ללמוד את הדוח, ולפעול לאור ההמלצות הכלולות בו. בכל הנוגע להתמודדות עם אירוע חטיפה ותגובה להם, הרמטכ"ל הנחה עוד בטרם קבלת טיוטת דוח הביקורת, על ביטול פקודת 'חניבעל' שאליה מתייחס הדוח. בתחילת שנת 2017 הושלמה עבודת מטה נרחבת לעדכון כלל הפקודות העוסקות בהתמודדות ותגובה לאירועי נפילה בשבי וחטיפה בשגרה ובחירום. במסגרת העדכון ניתן מענה מלא לנקודות שצוינו בתוך הביקורת. הפקודה הקיימת כיום בצה"ל מנוסחת בהתאם להמלצות בדוח ונערכות פעולות להבטחת הטמעתה.

 

"בכל הנוגע להצגת עמדות צה"ל בפני הקבינט, כפי שהודגש בדוח, צה"ל ומפקדיו הפגינו במהלך מערכת 'צוק איתן' מחויבות לכללי המשפט הבין-לאומי, ופעילות צה"ל לוותה בייעוץ משפטי שוטף.

 

"בכל הנוגע להקטנת הפגיעה בבלתי מעורבים, הערות המבקר בפרק זה מטופלות ומיושמות. כך למשל, צה"ל מכשיר בשוטף את חייליו ומפקדיו לפעול בהתאם לכללי המשפט הבין-לאומי, ובשנת 2016 הדבר נקבע מפורשות בפקודות הצבא.

 

"בכל הנוגע לאימוצן של המלצות 'ועדת טירקל', ביולי 2016 אימץ הקבינט המדיני-ביטחוני את דוח 'צוות צ'חנובר' שעסק באופן יישום המלצות "ועדת טירקל". צה"ל כבר החל ביישום המלצות 'ועדת טירקל' ו'צוות צ'חנובר' ורבות מההמלצות כבר מיושמות הלכה למעשה. כך למשל, הוקמה יחידה ארצית של מצ"ח לחקירת פעילות מבצעית, ובשנים האחרונות פועל מנגנון תחקור מטכ"לי לבדיקת אירועים בעת לחימה. צה"ל מחויב ליישום ההמלצות וממשיך לפעול ליישומן.

 

"בכל הנוגע לעבודת המנגנון לבירור עובדתי, מדוח המבקר עולה כי מנגנוני הבדיקה והחקירה של צה"ל הם מקצועיים, בלתי תלויים, אפקטיביים ועומדים בסטנדרט הבין-לאומי. כן עלה מהדוח כי הפצ"ר, שבחן את האירועים, פעל בהתאם לשיקול דעתו העצמאי ועל בסיס המידע הרלוונטי. יש לציין כי מרבית ההערות הנקודתיות הנוגעות לפעילות המנגנון כבר תוקנו ויושמו".